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对银川滨河新区长河大街地下管廊工程项目PPP模式实施过程中的思考

  发表时间:2016年10月26日  点击数:1523 次

  PPP模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。按照这个广义概念,PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系,核心问题是存在一个共同的目标:在某个具体项目上,以最少的资源,实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求,而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。双方以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。广泛运用PPP模式对公众提供优质且价格合理的公共产品服务是未来政府购买服务发展不可逆的趋势。

  对于以PPP模式建设运营新区管廊项目,可以改善和提高社会公共服务质量,增强公共基础设施可持续运行的效率和能力,提高经济效益,激活社会资本,将政府优势和社会资本金融优势结合,合理化解政府债务,降低政府财政压力,响应国家财税体制改革。

  滨河管廊项目已渡过了项目识别、准备、采购阶段,滨投集团与社会投资人(联合体中标人)中冶建工集团有限公司和中冶建信投资基金管理(北京)有限公司已注册成立银川滨河新区综合管廊管理有限公司(以下简称“管廊公司”),出资比例为35%:5%:60%,目前已进入执行阶段,在这个过程中,也暴露出了这种新生模式的不完善、不确定性。

  滨河管廊项目作为以PPP模式实施的固定资产投资项目,首先要落实实施方案设计的项目资本金才能进行建设。滨投集团的资本金出资部分为2015年9月份农发基金下发的1.1亿元国家专项建设基金,按照方案设计的政府方代表和社会投资人出资比例35%:65%确定了项目资本金额,中标的社会资本方则需对本项目出资,项目总投资的缺口部分由项目公司通过债务性融资的方式解决。中冶建工和中冶建信通过公开招标的方式,综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格成为PPP招标的中标人,但对于中冶建工这样的施工建设单位是完全具备能力去作为社会资本方参与到项目中去,可是并不代表他们看中的是项目运营所带来的收益。根据《招标投标法实施条例》第九条第1款第(三)项规定,已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或提供的,可以不进行招标。据此,通过招标方式选定的PPP项目投资人自身具备承包资质的,承接工程承包任务时依法可以不用招标。多数的施工企业参与到PPP项目中去,也是为了“两标并一标”。在16年初在北京召开的全国PPP百人沙龙中,某国企的高层便表示“我们这样的施工企业就不想运营,为什么项目非要做成PPP模式,我们只想干工程”。从政府的角度讲,推行PPP模式合理进行基础设施建设、提供公共服务势在必行,对于中冶建工这样的施工方来讲,为了拿工程,没有办法不参与进去。PPP项目的周期绝大部分是运营期,建设期只是短短的1-3年时间,而社会资本方在项目公司的持股比例一般要高于50%,公司的大股东并想考虑公司的运营,那么在漫长的运营期内,可能项目公司的经营将困难重重。目前具有实力能够参与到PPP项目这种需要大的资本金投入的社会资本,基本上都是中冶建工这样的大型国企。作为施工企业,带息负债比例非常高,为了降低未来的偿债压力和企业安全有效的运作,对于项目资金的回收期限十分看重,并且也不想与作为控股股东与项目公司并表,项目资本金的落实便成为滨河管廊项目落地难的根本矛盾。

 

  投资项目资本金,是指在投资项目总投资中,由投资人认缴的出资额,对投资项目来说是非债务性资金。对于初设的项目公司而言,一般项目资本金体现为其全部实缴的注册资本出资。本项目招标文件中对成立项目公司后股东的要求是“出资”,可以理解为股权出资,可是如果歧义的理解为“债务性出资”亦可也暴露了一些问题。中冶建工为了满足自己集团公司的经营要求,选择了寻找金融机构中冶建信组成联合体共同投标,用少量的资本金投入获得施工中标,金融机构去获得投资收益。但是在签订合资协议之前,中冶建信提出了项目公司注册资本,股东以小股大债的方式投资的要求。其原因在于中冶建信也只是作为一个资金通道,真正的资金来源是中国邮政储蓄银行。邮储银行因为一些原因对于该项目PPP模式运作的理解产生一定偏差,并且本着只想做债权获得安全稳定回报现金流的思路,迫使项目公司注册资本减少,至于股权投资的数额,经历了漫长的协商中,如果无法解决,可能将面临项目废标的结果,造成政府方和社会资本方无畏的损失。


  对于以项目资本金以“股权+债权”的形式到位,滨投集团一直持有坚决反对的态度,其中可能存在的风险和问题有:

  1、滨投集团出资来源为农发国家专项建设基金,无法以借款的形式进入管廊公司,存在很大的法律和政策风险,可能会被认为是以国家用于推进基建、产业建设的极低利率的专项基金获取相对超额的股权投入收益;2、与招投标文件中的“出资”相违背;3、合资协议中约定项目资本金(前面已经讨论过项目资本金的性质),违背合同,项目资本金不到位对PPP项目质量影响很大;4、银行贷款要求项目资本金比例最低为20%,项目资产负债率也无法符合金融机构要求,亦会影响项目贷。5、滨投集团作为国企,借款给项目公司可能存在法律和税务风险(逃税)。6、项目已与银川市政管廊共同申报管廊试点城市成功,获得中央财政3年补贴,如果项目运作中出现此问题(资本金不足),试点城市名额可能会被取消。7、项目作为自治区重点项目,并且正在申请国家示范项目,项目公司注册资本金数额和项目资本金到位情况对于项目本身的影响力有着决定性的因素。 


  如果滨投集团以股权投资的形式进入,而社会资本以借款的形式进入,那么作为PPP项目,政府方和社会资本股权比例将发生很大的变动,股权比例变为95.5%:4.5%。这样违背了政府公共部门占股应当小于50%的原则,也违背了与社会资本合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果这样的PPP设计的初衷。并且,与本项目的PPP实施方案设计大相径庭,体现不出PPP项目的利益共享、风险共担。并且三名股东在《合资协议》中约定从协议生效之日起至使用期五年之内(含第五年),不转让其在管廊公司中的全部或部分股权。中冶方提出的滨投集团以股权形式进入而中冶方以债权形式进入的方式不可行。

  我国在PPP尚处于摸索阶段,相关政策制度任不健全,不论是PPP项目的资本金还是差额部分的融资,金融机构的出资热情都不高涨。在这个漫长的期限中,项目公司的现金流无法准确的测算,金融机构对于市场化利率的不确定甚至是悲观的估计,加之并不高的收益率,将收入“平摊”在15-30年中,项目公司在前面大部分年限将无法出现净利润。

  政府、国企在一个PPP项目期间必然经历换届,社会资本、金融机构也经常去担心“政府补贴”是否能够如期纳入预算,高估政府信用风险,政府方也和社会资本站在不同的立场为不同的利益诉求无法达成共识。  


  本项目的项目贷融资从管廊公司成立之初便开始与各类政策性和股份制银行对接,银行均需要管廊公司将使用者付费部分(入廊费)作为质押,并且需要地方政府出具的补贴资金纳入政府预算的文件。由于银川市并未出台入廊收费标准,财政预算的编制、人大会议批复均具有时间节点性质,融资难的问题也由此体现。管廊项目是政府类项目,而政府信用也已经必须落实在书面上才能够使社会资本投入。

  所以,中冶建信本应履行的出资义务由于邮储银行无法审批通过该投资行为而无法获得资金,所以并未履行。邮储银行更需要获得一个稳定的收益回报和优先的受偿顺序,债权才能满足这些要求。滨投、建工、建信、邮储这四方在本项目中利益诉求完全不同,滨投作为政府方代表严格控制项目合规合法性,建工只想拿工程,建信为基金管理人,而邮储需要“放贷款”。经过多轮磋商,最终邮储银行对于中冶建信资本金部分的放款条件为同时以贷款基准利率上浮5%的利率获得管廊公司的项目贷款。经与国开行、农发行等政策性银行的和建行、华夏银行等股份制商业银行的初步沟通,如若满足融资条件:1、本项目符合国开行享受抵押补充贷款(PSL)的要求,可能获得贷款利率为4.145%/年的项目贷款用于项目建设,同比目前央行公布的贷款基准利率4.9%下浮15.4%;2、本项目符合国家对于全面建设地下综合管廊的政策,已录入财政部PPP项目库且为自治区、银川市重点建设PPP项目, 基本可以获得股份制商业银行不高于基准利率的项目贷款。

  使用高利率的项目贷款会大幅减少管廊公司的利润,股东分红相应减少。如果管廊公司以基准利率上浮5%获得邮储银行项目贷款,相当于邮储银行“瓜分”了股东滨投集团的部分收益。滨投集团作为政府方出资代表和项目公司股东,当按合资协议及管廊公司章程履行相应权利义务,参与管廊公司重大运营决策,控制融资、建设成本。可是社会资本作为spv公司的大股东,邮储作为他们找的资金来源,大股东的诉求和政府方的意愿并无法达成一致,PPP项目的主导方和监督方是否应当以社会资本的意志为导向,毕竟项目公司获得特许经营权,取得高或低的融资成本是公司经营决策的自主行为。

  对于PPP项目设计、规模变更等事项,目前国家并未出台相关政策文件明确操作流程。物有所值、财政承受能力是否可以重新论证,所有人都在摸着石头过河。

  根据住建部6月17日电视电话会议和银川市人民政府专题会议纪要(2016年7月14日 第75期)精神,滨河新区建设园林水务局及时组织滨河新区综合管廊管理有限公司、天津市政设计院等单位从滨河新区的实际情况出发,提出了长河大街地下管廊在东西段自瀚海街至长河大街段增加单侧悬挑外挂污水舱的设计变更方案,并将原设计起点处因银川市水务局水库建设而无法实施的580米管廊调整到京河大道以北地段建设的意见,因此次变更属于重大设计变更,按照程序已报请银川市行政审批局组织专家会议审查后予以可研调整,可研补充修改后估算新增总投资16783.39万元。项目PPP运作步骤中规范的内容应当相应调整,项目总投增加需满足政府和社会资本合作模式的要求,使得地方财政补贴部分有新的考量标准。经过管委会召集管廊公司会议研究,确定出了一套操作流程,银川滨河新区综合管廊管理有限公司与咨询机构签订协议对原实施方案进行修改,对每年的运营成本和使用者付费增加部分重新测算,报由银川市财政局根据实际情况做财政承受能力论证的补充论证,论证通过后由银川滨河新区(经济试验区)管理委员会召集管廊公司磋商谈判,签订PPP合同补充协议,市财政按照竣工结算价格进行计算财政补贴,保证项目严格按照合法合规程序实施,作为银川市政府和社会资本合作项目的标杆。

  在本项目的PPP建设期内,便已出现了政府方代表和社会资本权责利益划分明显的情况,双方并无法站在一个利益出发点——更好经营管廊公司。新模式的初期暴露弊端也不可避免,国家也将确定PPP 立法,财政部和发改委也将厘清职责,项目公司将站在一个明确的法律政策平台下合理健康发展,王守清形象的比喻过:PPP是一段婚姻而不是一场婚礼。

  建设和运营基础设施都是过程,最终的目是为了提供公共服务,培养企业的社会责任感,在选择社会投资人的过程中更加注重对运营方案的考量,双方共同对项目实施方案进行设计,而不是简单的通过公开招标让政府方单方面确定一个框架,是政府和社会资本合作可能需要面对的选择。

  (撰稿人: 张骏)

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